Foto tomada de www.nln.org.
Más allá del deseo expreso de Barack Obama de eliminarlo; más allá incluso de los actos de Donald Trump para recrudecerlo;
a pesar de tratarse de una política fracasada y condenada cada año por
una aplastante mayoría de países en Naciones Unidas; a pesar de que ha
sido criticado por líderes mundiales; aunque las encuestas indiquen una y
otra vez que la mayoría de los estadounidenses está a favor de un
acercamiento con Cuba; más allá de todos esos hechos,
el bloqueo solo puede ser modificado por el Congreso.
¿Cuándo será eliminado? Es una pregunta que desvela tanto a políticos
como a académicos, porque la respuesta cambiaría no solo las relaciones
entre dos estados sino las vidas de millones de personas.
Los nuevos caminos abiertos después del 17 de diciembre de 2014
condujeron al restablecimiento de las relaciones diplomáticas y la
reapertura de embajadas en Washington DC y La Habana, a la eliminación
de Cuba como Estado patrocinador del terrorismo–lista elaborada
unilateralmente por Estados Unidos–, y al alivio de algunas
restricciones.
Pero el bloqueo continúa vigente,
y el hecho de que la decisión final dependa de una institución tan
heterogénea y polarizada como el Congreso estadounidense, convierte el
asunto en un laberinto de votaciones. Por eso, es imprescindible el
estudio del órgano legislativo y todo lo que allí suceda con respecto a
Cuba.
La decisión de Barack Obama de cambiar la política hacia Cuba
contó con el respaldo de congresistas tanto demócratas como
republicanos, poderosos sectores económicos y la mayoría de la opinión
pública estadounidense. Pero también levantó críticas y mantiene intransigentes detractores.
El 114th Congreso de Estados Unidos, que tomó asiento en el Capitolio
el 3 de enero de 2015, fue escenario del enfrentamiento entre esas dos
visiones. Allí se presentaron, paralelamente, proyectos de ley que
intentaban allanar el camino de las relaciones bilaterales y otros que
buscaban dificultarlas. La llegada a la Casa Blanca de Donald Trump ha
reabierto un capítulo de hostilidad. En ese contexto, el 115th Congreso,
que comenzó a sesionar en enero pasado, ha vuelto a ser el escenario
donde se han presentado proyectos de ley referidos a Cuba. Hasta la
fecha, se han introducido varias iniciativas para aliviar o levantar las
sanciones económicas, y para permitir que los estadounidenses hagan
turismo en la Isla. Al mismo tiempo, se han presentado otras que, de ser
aprobadas, serían perjudiciales. El objetivo de este trabajo es
analizar algunas de ellas, para tratar de dilucidar los intereses que
las mueven y las posibilidades que tienen de ser aprobadas.
Antecedentes: Cuba en el 114th Congreso (2015-2016)
El bloqueo está regulado por un entramado de leyes y órdenes
ejecutivas. En el caso de las legislaciones destacan tres: La Ley para
la Democracia Cubana (conocida como Torricelli, o CDA por sus siglas en
inglés), de 1992; la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática
Cubana (Helms-Burton), de 1996; y la Ley de Reforma de las Sanciones
Comerciales y Ampliación de las Exportaciones, de 2000 (TSRA). Además,
el Congreso ha promulgado otras disposiciones legales a lo largo de los
años que imponen sanciones a Cuba, incluidas las restricciones al
comercio, la ayuda exterior y el apoyo de las instituciones financieras
internacionales.
[1]
Los esfuerzos de algunos legisladores para erosionar o eliminar del
todo algunas de esas medidas son anteriores al 17D, pero fue después de
esa fecha cuando adquirieron mayor fuerza y visibilidad. El Congreso se
ha convertido en uno de los campos de batalla donde se ha producido el
forcejeo entre quienes apoyan la llamada “normalización” de las
relaciones con Cuba y quienes se oponen
[2].
Los temas priorizados por los legisladores interesados en el
acercamiento han sido la posibilidad de que los estadounidenses hagan
turismo en Cuba, y las relaciones económicas bilaterales,
especialmente
las exportaciones de productos estadounidenses —sobre todo agrícolas— a
Cuba.
Así, por ejemplo, en febrero de 2015 la senadora Amy
Klobuchar, demócrata por el estado de Minnesota, presentó un proyecto
legislativo bipartidista para eliminar las restricciones al bloqueo
referidas al comercio, los viajes y la transportación marítima
(S. 491: Freedomto Exportto Cuba Act of 2015). En ese caso no se
proponía eliminar todo el entramado legal del bloqueo, que incluye su
carácter extraterritorial, sino apenas lo relacionado con las relaciones
de negocios. Por su parte, otra coalición bipartidista de ocho
senadores introdujo un proyecto de ley para eliminar las restricciones
de viajes a la Isla (S.299: Freedomto Travelto Cuba Act of 2015). Llegó a
tener el apoyo de 53 senadores, lo cual hubiera implicado una victoria
en caso de haberse sometido a votación, algo que nunca ocurrió.
En el bando opuesto al cambio también hubo iniciativas. En la Cámara
algunos legisladores intentaron utilizar la inclusión de cláusulas en
las leyes del presupuesto federal para torpedear el acercamiento. Un
ejemplo muy publicitado fue la aprobación de un proyecto de ley de
asignación de fondos a los departamentos de Transporte y de Vivienda,
que contenía restricciones a la expansión de los viajes.
En junio de 2015, por un apretado margen de 216 votos a favor y 210
en contra, la Cámara aprobó la Ley de Asignación de Fondos a Transporte,
Vivienda y Asuntos Urbanos para el año fiscal 2016, que incluía una
cláusula sobre Cuba.
En ella se prohibía el establecimiento de
nuevos servicios de transporte aéreo y el otorgamiento de licencias a
embarcaciones que pudieran desembarcar en puertos ubicados en
propiedades de empresas estadounidenses que fueron nacionalizadas por el
gobierno cubano después del triunfo de la Revolución en 1959.
Mario Díaz-Balart, representante de los sectores de extrema derecha de
la comunidad cubanoamericana, presidía justamente el subcomité de
Transporte, Vivienda y Asuntos Urbanos en el Comité de Apropiaciones,
lugar por donde comenzó a correr aquel proyecto.
Dentro del Congreso es usual que se incluyan cláusulas especiales
como parte de otras iniciativas sobre temas generales, para de esa forma
garantizar su aprobación. En aquel caso, escogieron hábilmente un
proyecto de ley presupuestaria, pues aunque el presidente quisiera
vetarlo no podría vetar solo la cláusula referida a Cuba sino que
tendría que rechazar todo el proyecto. Y en el caso de los presupuestos
eventualmente tienen que ser ratificados. No obstante, esa cláusula
sobre Cuba no se aprobó en el texto final de la ley.
El recorrido de un proyecto de ley dentro del Congreso es largo. Las
iniciativas deben recorrer un camino complejo antes de llegar al
Despacho Oval. Atraviesan diferentes niveles de aprobación, tanto en la
Cámara de Representantes como en el Senado. Los subcomités, los comités y
luego el pleno de ambas cámaras deben dar el visto bueno
[3].
Cuando el proyecto de ley llega al comité propuesto, este puede
reescribirlo de forma íntegra, o incluso negarse a analizarlo. Solo si
es aprobado por el Comité pasa a discusión en el pleno. Una vez allí,
los jefes del partido de la mayoría deciden las prioridades para ser
analizadas por ambos hemiciclos. El escenario es aún más complejo en la
Cámara de Representantes, pues el partido mayoritario elige al
Speaker (Vocero), que preside las sesiones y tiene la potestad de decidir qué proyectos de ley son discutidos.
Cada proyecto debe ser aprobado tanto por la Cámara como por el
Senado, que siguen casi los mismos pasos para su análisis, aunque no
necesariamente lo hacen de forma simultánea, lo cual puede demorar
también el proceso. Si al final del camino las versiones de ambas
cámaras no coinciden, se convoca al Comité de Conferencias para que
concilie las propuestas, y los resultados son devueltos al Senado y a la
Cámara de Representantes.
Finalmente, para que un proyecto sea enviado al Presidente para su
firma y conversión en ley es preciso que tanto la Cámara de
Representantes como el Senado lo aprueben en el transcurso de los dos
años que dura el periodo de sesiones. Por eso, muchos de los proyectos
referidos a Cuba que no fueron aprobados durante el transcurso del 114th
Congreso, están siendo presentados nuevamente en el 115th.
Donald Trump. Foto: Tom Brenner/ The New York Times.
2017: nuevo presidente y nuevo Congreso
Con la toma de posesión del nuevo congreso estadounidense en enero
pasado, el tema Cuba volvió a posicionarse dentro de los debates. Los
temas priorizados continúan siendo los viajes y las relaciones
comerciales, con énfasis en la promoción de créditos para las
exportaciones agrícolas.
El 6 de enero pasado se presentó en la Cámara la “Ley de libertad
para viajar a Cuba de 2017” (H.R. 351: FreedomtoTravelto Cuba Act of
2017), por Marshall “Mark” Sanford, republicano por el estado de
Carolina de Sur, y cuenta por el respaldo de 13 congresistas
republicanos y 13 demócratas
[4].
Ese proyecto de ley, en términos exactamente iguales, fue
presentado en 2015 tanto en la Cámara como en el Senado. En aquel
momento, a pesar de lograr el respaldo de 131 representantes y 53
senadores, no pasó del Subcomité para el Hemisferio Occidental, dentro del Comité de Asuntos Exteriores, al cual había sido remitido luego de su presentación.
Siguiendo la estrategia de rescatar los proyectos que quedaron
engavetados en el congreso anterior, en mayo último se volvió a
presentar en el Senado. Esta vez, la “Ley para la libertad de viajes de
los estadounidenses a Cuba” (S. 1287: Freedom for Americans toTravel to
Cuba Act of 2017) fue presentada por los senadores Jeff Flake,
republicano por Arizona, y Patrick Leahy, demócrata por Vermont. Cuenta
con el respaldo de otros 53 senadores; de ellos 42 demócratas, 9
republicanos y 2 independientes. La legislación bipartidista pondría fin
a restricciones impuestas por las leyes promulgadas en 1996 y 2000 que
impiden que los ciudadanos estadounidenses y los residentes legales
viajen a Cuba. También eliminaría las prohibiciones sobre las
transacciones relacionadas con viajes, incluidas las bancarias.
El día en que presentó la medida, Flake dijo a la prensa que “son los
estadounidenses quienes son castigados por nuestra prohibición de
viajar, no el gobierno cubano”
[5].
Por su parte, Leahy aseguró que “una mayoría bipartidista del Senado
está de acuerdo en que el gobierno federal no debe decirle a los
estadounidenses dónde pueden o no pueden viajar, especialmente a un
pequeño país a solo 90 millas de Florida”, y que la prohibición de
viajar no está justificada ni por seguridad nacional ni por intereses
económicos.
[6]
Otro grupo de iniciativas están relacionadas con la posibilidad de
derogar o modificar algunas leyes vigentes que restringen las relaciones
comerciales entre los dos países. Entre ellas destacan la “Ley de
comercio con Cuba de 2017” (H.R. 442: Cuba Trade Act of 2017 y S. 472:
Cuba Trade Act of 2017), presentada en la Cámara por Tom Emmer,
republicano por Minnesota, y en el Senado por Jerry Moran, republicano
por Kansas.
Un informe reciente del Congressional Research Service —institución
que se dedica a elaborar reportes sobre los temas de interés dentro del
Congreso, para ayudar a los legisladores en la toma de decisiones—,
insiste en la importancia para Estados Unidos del acceso al mercado
cubano
[7].
De acuerdo con el texto, entre 2001 y 2016 Cuba compró casi 5500
millones de dólares en productos estadounidenses, en su mayoría
agrícolas. Durante muchos de esos años, Estados Unidos fue el mayor
proveedor de productos agrícolas de Cuba. Pero las exportaciones
disminuyeron entre 2009 y 2011, aumentaron de nuevo en 2012 y cayeron
cada año hasta 2015. Para 2016 hubo un aumento de casi 37%. En el primer
trimestre de 2017, las exportaciones estadounidenses a Cuba fueron
valoradas en casi 65 millones de dólares, un aumento del 22% con
respecto al mismo período de 2016.
Por su parte, el Departamento de Agricultura señaló en un informe de
junio de 2015 la disminución de la participación estadounidense en el
mercado cubano, que pasó de un máximo de 42% en el año fiscal 2009 a
solo 16% en 2014
[8].
El texto añade que esa caída “se debe en gran parte a una disminución
de las exportaciones de productos básicos a granel de Estados Unidos a
la luz de las condiciones de crédito favorables ofrecidas por los
principales competidores”.
Existe entre los congresistas, y entre los intereses económicos que
ellos representan, un deseo de recuperar esas cuotas de mercado que han
perdido. Por eso es la insistencia en promover proyectos de ley que
favorezcan las exportaciones. De ahí que muchas veces esas iniciativas
legislativas sean promovidas por representantes de estados vinculados a
la exportación de productos agrícolas.
En este sentido, en enero pasado el representante Eric “Rick”
Crawford, republicano por Arkansas, presentó la “Ley para las
exportaciones agrícolas a Cuba” (H.R. 525: Cuba Agricultural Exports
Act)que propone modificar la TRSA. En el Senado se presentó uno similar:
la “Ley de expansión de las exportaciones agrícolas de 2017” (S. 275:
Agricultural Export Expansion Act of 2017), por Heidi Heitkamp,
demócrata por Dakota del Norte. La “Ley para la libertad de
exportaciones a Cuba” (S. 1286: Freedomto Exportto Cuba Act of 2017) es
otra de las propuestas presentadas en el Senado; en ese por Amy
Klobuchar, demócrata por Minnesota.
Los casos vistos hasta aquí reflejan cómo la política hacia Cuba
dentro del Congreso tiene un enfoque bipartidista, algo difícil de
encontrar en otros temas, en un escenario donde son visibles elevados
niveles de polarización. La lucha en el Capitolio, en lo que a Cuba se
refiere, no es entre Demócratas y Republicanos, puesto que se han
generado después del 17D intereses políticos y económicos que van más
allá de filiaciones partidistas. Pero tampoco bastarían para el análisis
dividirlos entre “liberales” y “conservadores”, con los primeros más
interesados en acercar a Washington y a La Habana. Un caso que lo
ilustra bien es el del Senador Jeff Flake, quien regularmente mantiene
posturas muy conservadoras, y sin embargo ha sido uno de los principales
promotores del restablecimiento de las relaciones bilaterales.
Además, es notable la relación entre los proyectos de ley referidos a
Cuba dentro del Congreso y los negocios agrícolas. La mayoría de los
proyectos de ley presentados en este sentido han sido promovidos y
respaldados por republicanos, muchos de los cuales son beneficiarios de
financiamiento proveniente del sector de los agro-negocios para sus
campañas. Igualmente, a la cabeza de proyectos de esta índole marchan
estados específicos, en algunos casos los que más podrían beneficiarse
de una normalización de las relaciones económicas.
Otro de los temas que interesa a los congresistas interesados
en acercarse a Cuba es el de las telecomunicaciones. Con ese fin se
presentó la “Ley de Promoción Digital y de las Telecomunicaciones de
Cuba de 2017 o la Ley de Datos de Cuba” (H.R.498: Cuba DATA
Act), que permitiría a estadounidenses exportar dispositivos personales
de comunicación y servicios de telecomunicaciones a Cuba. Fue
introducido por el representante Kevin Cramer, republicano por Dakota
del Norte.
Pero no todos los intentos de erosionar o eliminar el bloqueo
nacieron después del 17 de diciembre de 2014. El representante José
Serrano, demócrata por el estado de Nueva York, ha presentado en todos
los Congresos desde 1997 un proyecto de ley para eliminar completamente
el bloqueo.
Entre tanto, a finales de junio se presentó un nuevo proyecto
referido a Cuba en la Cámara de Representantes, cuyo objetivo es el
levantamiento total del bloqueo. Se trata de la “Ley de normalización
Estados Unidos-Cuba” (H.R.2966: United States-Cuba NormalizationAct of
2017), a cargo de Bobby L. Rush, demócrata por Illinois. Asimismo, en
agosto último se presentó en el Senado la “Ley de Comercio Estados
Unidos-Cuba de 2017”, que se propone eliminar las leyes Torricelli y
Helms-Burton. La propuesta fue presentada por Ron Wyden, Demócrata por
el estado de Oregon.
Del otro lado, los legisladores opuestos al cambio en las relaciones
bilaterales, o los históricamente contrarios a cualquier medida que
favorezca en algo a la Isla, no se han quedado inmóviles, y han
presentado proyectos de ley específicos para endurecer las sanciones.
Así, por ejemplo, en febrero lanzaron en el Senado un proyecto para
modificar la prohibición de reconocimiento por los tribunales de Estados
Unidos de ciertos derechos relativos a determinadas marcas o nombres
comerciales (S.259: No Stolen Trademarks Honored in America). Aunque el
texto del proyecto no menciona directamente a Cuba, una lectura permite
entender que se refiere a la marca de ron “Havana Club”. La iniciativa
fue presentada por el demócrata Bill Nelson, de Florida, con el respaldo
de los senadores cubanoamericanos Marco Rubio, de Florida, y Robert
“Bob” Menéndez, de New Jersey.
El mismo proyecto fue presentado en la Cámara de Representantes
(H.R.1450 – No Stolen
Trademarks Honored in America Act), por el
republicano Darrell E. Issa, de California, con el co-patrocinio de los
congresistas cubanoamericanos de Florida Ileana Ross-Lethinen y Carlos
Curbelo.
Pero sin dudas el proyecto sobre Cuba que más ha logrado avanzar en
el recorrido legislativo es la “Ley de seguridad de los aeropuertos de
Cuba” (H.R.3328: Cuban Airport Security Act of 2017), que fue aprobada
por la Cámara de Representantes en octubre pasado. Lo que propone es que
se informe al Comité de Seguridad Nacional de la Cámara de
Representantes, al Comité de Comercio, Ciencia y Transporte del Senado y
al Contralor General de los Estados Unidos sobre aspectos de seguridad
en cada uno de los aeropuertos internacionales de Cuba. Según el texto
de la ley, querrían saber, por ejemplo, detalles sobre el tipo de equipo
utilizado en los puntos de control de detección y un análisis de las
capacidades y debilidades de dicho equipo, información sobre el programa
canino de cada aeropuerto, la frecuencia de entrenamiento para el
personal de detección y seguridad, y divulgación pública de ciertos
acuerdos. Propone, además, que los nacionales cubanos no deberán haber
sido reclutados, contratados o capacitados por entidades que sean
propiedad, operadas o controladas, en todo o en parte, por el Consejo de
Estado, el Consejo de Ministros, el Partido Comunista, el Ministerio de
las Fuerzas Armadas Revolucionarias, el Ministerio de Relaciones
Exteriores o el Ministerio del Interior. Quien presentó el proyecto fue
el republicano John Kakto, de Nueva York, con el apoyo de el también
republicano Michael McCaul, de Texas, y el demócrata de origen cubano
Albio Sires, de New Jersey.
Conclusiones sobre los proyectos de ley sobre Cuba en el 115 Congreso de Estados Unidos
Entre enero y noviembre de este año se presentaron dentro del 115th
Congreso Federal estadounidense varios proyectos de ley favorables a un
acercamiento con Cuba, nacidos tanto en la Cámara de Representantes como
en el Senado. Se trata de propuestas que en su mayoría no lograron
avanzar en el 114th Congreso. Aunque es difícil llegar a conclusiones
acabadas sobre cuál podría ser el futuro de esas propuestas, con lo que
hemos visto hasta ahora podemos sintetizar algunas ideas.
En primer lugar, se mantiene el interés por eliminar las
restricciones de viajes para los ciudadanos estadounidenses. Hasta el
momento, un proyecto en el Senado con ese fin es el que ha logrado
mayores niveles de aceptación, pues desde el día de su presentación
contaba con el respaldo de 55 senadores.
Otro tema de interés para los legisladores que podemos identificar a
partir de sus propuestas es el del comercio, fundamentalmente la
promoción de créditos para las exportaciones agrícolas a Cuba. En menor
medida, están presentes otros asuntos como los servicios de
telecomunicaciones.
Un estudio de cada una de las iniciativas y de las agendas
que priorizan permite dilucidar que fundamentalmente están pensadas para
favorecer los intereses de Estados Unidos en primer lugar, y
la mayoría no se propone el levantamiento integral del bloqueo sino de
aspectos específicos en cada caso. Sin embargo, de ser aprobadas
significarían un alivio de las sanciones contra Cuba.
Pero tienen el camino difícil. Los congresistas cubanoamericanos, que
fueron activos en la legislatura anterior promoviendo proyectos para
frenar el acercamiento, continúan en posiciones clave, no solo
torpedeando las propuestas favorables a un acercamiento sino presentando
proyectos específicos con ese fin.
Es importante destacar que casi todos los proyectos presentados sobre
Cuba cuentan con un consenso bipartidista, algo difícil de encontrar
con respecto a otros temas en el Congreso actual, donde son cada vez más
visibles las señales de polarización y conflicto.
Los estudios sobre el Congreso estadounidense y las propuestas que
allí se presenten con relación a Cuba son imprescindibles para entender
las relaciones entre ambos países, por lo cual es necesario mantener un
seguimiento continuo de su evolución.
[1]
Más información sobre las sanciones de Estados Unidos contra Cuba en:
Rennack, Dianne E. and Mark P. Sullivan: «Cuba Sanctions:
LegislativeRestrictionsLimitingtheNormalization of Relations»,
CongresionalResearch Center Report, February 3, 2017, en
https://fas.org/sgp/crs/row/R43888.pdf(consultado el 3 de junio de 2017).
[2]
Información más detallada sobre los proyectos referidos a Cuba
presentados en el 114th Congreso en: Sullivan, Mark P.: «Cuba: Issues
and Actions in the 114th Congress», CongressionalResearchServiceReport,
January 18, 2017, en
https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf, (consultado el 3 de junio de 2017).
[3]Másinformaciónsobre
los procedimientosdentro del Congreso en Olezsek, Walter J., Mark
Olezsek, Elizabeth Rybicki and Bill Heniff Jr
.: Congressional procedures and the policy process, Tenth Edition, age CQPress, Los Angeles, Londosn, New Delhi, Singapore, Washington DC, 2016.
[4]
La cantidad de copatrocinadores que tiene una iniciativa legislativa
varía en el tiempo, pues pueden irse sumando otros. Para este trabajo
utilicé la cifra que había el 11 de noviembre de 2017.
[5]«Flake, Leahy Reintroduce Bill Restoring Freedom to Travel to Cuba», Press Releases, Posted on May 25 2017, en
https://www.flake.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=1BD1A0FE-F753-4715-969B-9ACBEC2C0657 (consultado el 1 de junio de 2017).
[6] Ibídem.
[7] Sullivan, Mark P.: «Cuba: U.S. Policy in the115th Congress», Congressional Research Service Report, January 18, 2017, en
https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf, (consultado el 1 de junio de 2017)
[8]U.S.
Department of Agriculture (USDA): «U.S. Agricultural Exports to Cuba
Have Substantial Room for Growth», Foreign Agricultural Service,
International Agricultural Trade Report, June 22, 2015, en
http://www.fas.usda.gov/data/us-agricultural-exports-cuba-have-substantial-room-growth(consultado el 1 de junio de 2017).
