Cuba-Estados Unidos: ¿Nueva normalización?
La normalización de las relaciones entre las dos naciones
requerirá una serie de acciones presidenciales. Aquí está la guía de
cómo podría suceder… cuando quiera.
Por Robert Muse*
Hillary Clinton
señaló en una reciente entrevista que le gustaría ver a EEUU “avanzar
hacia la normalización de las relaciones” con Cuba. Esta notable
declaración –de un posible próximo presidente- llegó al final de una
crítica a la actual política de EEUU que insiste en reformas políticas y
de otro tipo como pre-condición para modificar las actuales sanciones
impuestas por EEUU al país.
En la visión de Clinton, el embargo contra Cuba ha fortalecido a los
Castro porque pueden culpar de todo a esta política. Adoptando esta
nueva postura, se ha diferenciado de la política “cuidadosamente
calibrada” de su esposo en respuesta el desarrollo positivo (por el
gobierno) en Cuba. En su lugar ahora favorece una política
unilateralista que incondicionalmente podría normalizar las relaciones
privando de este modo al gobierno de Cuba desde hace mucho tiempo de las
quejas de larga data con EEUU esto -según su punto de vista- ha sido
explotado para mantener el apoyo al pueblo cubano.
Sin embargo, al hablar de la normalización de relaciones con Cuba,
Clinton se centró exclusivamente en el embargo. Al hacerlo, ella parecía
confundir la ausencia de medidas punitivas impuestas a un país con
relaciones normales. Pero la normalización es más que eso.
Una metáfora que muestra las naciones-estados como vecinos que viven
en la misma comunidad puede ser útil para ilustrar lo que ven como la
normalización de las relaciones. Para empezar estas relaciones implican
mucho más que abstenerse de las hostilidades activas. También incluyen
la ampliación entre sí de los derechos, privilegios y atenciones que se
derivan del principio de que todos los residentes comparten por igual
los beneficios de pertenecer a un vecindario. Lo que habría que ver es
¿cómo sería en el caso de EEUU y Cuba?
Normalización: Cómo hacerlo
Para que EEUU tenga relaciones normales con Cuba, debe hacer dos
cosas: en primer lugar, eliminar las medidas punitivas impuestas a ese
país; y en segundo lugar, extender a Cuba los beneficios de las naciones
que está en paz. Un ejemplo de esto último es la concesión de igualdad
de acceso a uno que otro mercado. Esto significa ir más allá de levantar
la actual prohibición estadounidense de las importaciones cubanas y la
prohibición sobre las exportaciones estadounidenses a Cuba. Esto
requerirá que EEUU permita a Cuba – un miembro de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) – el mismo acceso al mercado se que extiende a
los productos de otros países miembros de la OMC. (Como veremos en un
momento, esto es mucho más simple de lo que parece.)
En primer lugar, es necesario remover cualquier idea errónea
de que el presidente no tiene autoridad para normalizar las relaciones
con Cuba. La larga y estrecha participación del Congreso en la política
entre EEUU y Cuba fomentó la creencia errónea de que la autoridad
presidencial con respecto a Cuba había sido precedida por el Congreso.
Un ejemplo de hasta qué punto esta creencia es errónea es que en 2006,
cuando el entonces presidente Fidel Castro transfirió la autoridad de
Jefe de Estado a su hermano Raúl, el Departamento de Estado de EEUU
afirmó que era incapaz de responder a ese evento con cualquier
regulación en la política entre EEUU y Cuba.
Según un informe de Reuters de una conferencia de prensa del
Departamento de Estado, no “habría ningún cambio en la política hacia
Cuba, mientras Castro o su hermano Raúl se mantuvieran en el cargo,
porque las leyes estadounidenses restringen las relaciones de EEUU con
el gobierno comunista.” De acuerdo con un funcionario del Departamento
de Estado citado en el informe, “esta es una de nuestras políticas más
estricta. Nuestras manos están atadas por las leyes.”
Eso es simplemente incorrecto. El actual o el futuro ocupante
de la Casa Blanca tiene la autoridad para normalizar las relaciones con
Cuba. Estos son algunos de los pasos.
1. Poner fin a las medidas punitivas aplicadas a Cuba
El primer paso en la normalización de las relaciones con Cuba es
dejar de castigar al país. Hay un conjunto de medidas punitivas que
afectan a la mayoría de los cubanos y que sirven como puntos de reunión
en contra de EEUU. Ellos son:
La aplicación extraterritorial del embargo para interrumpir el comercio de Cuba con terceros países.
Este aspecto del embargo implica cosas tales como la insistencia de
EEUU en la regulación de las exportaciones de artículos de terceros
países a Cuba que contienen pequeñas cantidades de componentes de origen
estadounidense. Por ejemplo, Cuba no podría comprar aviones civiles de
la compañía europea Airbus SAS porque algo de tecnología de origen
estadounidense se incorpora a los aviones de la compañía. Tampoco, por
la misma razón, podría Cuba, sin grandes dificultades, buscar y arrendar
una plataforma de exploración petrolera para perforar en sus aguas
territoriales. Además,
EEUU se apodera de los fondos e impone enormes
sanciones a las transacciones legítimas entre Cuba y terceros países que
utilizan las transferencias en dólares estadounidenses procesados a
través de las instituciones financieras. Más recientemente, como parte
de un acuerdo de casi 9 mil millones de dólares, EEUU extrajo un acuerdo
con el banco francés BNP Paribas, que le obliga a cancelar todas las
transacciones que involucran a Cuba y prohibe nuevos negocios en
cualquier moneda (por ejemplo euros) con ese país. Los cubanos son
conscientes de todo esto y creen que este tipo de aplicaciones de
medidas extraterritoriales del embargo de EEUU sólo hacen su vida más
difícil.
La inclusión de Cuba en la lista de naciones patrocinadoras del terrorismo del Departamento de Estado.
Más de una docena de años atrás, el ex Asesor Especial del presidente
Bill Clinton sobre Cuba, Richard Nuccio, dijo: “Francamente, yo no
conozco a nadie dentro o fuera del gobierno que cree en privado que Cuba
pertenece a la lista de terroristas. Las personas que lo defienden
saben que es un cálculo político. Mantiene una cierta parte de los
votantes en la Florida feliz, y no cuesta nada”.
Sin embargo los cubanos pueden ver a su gobierno, encuentran la
designación de su país como partidario del terrorismo falsa, difamatoria
y deshonesta.
La Ley de Ajuste Cubano de 1966
da al Fiscal General de EEUU la facultad de conceder la residencia
permanente a cualquier ciudadano cubano que pone un pie en suelo
estadounidense.
Mientras que algunos cubanos dan la bienvenida a esta única
dispensación, muchos más la ven como una anomalía política de EEUU que
lleva a los familiares y vecinos a arriesgarse a morir en balsas en el
intento de llegar a la Florida.
El encarcelamiento a largo plazo de tres oficiales de inteligencia cubanos en cárceles de EEUU.
Como la mayoría de los cubanos lo ven, estos hombres han estado en
la cárcel por el delito de intentar obtener información sobre grupos en
EEUU que estaban conspirando para poner bombas en hoteles en Cuba para
atemorizar a los turistas extranjeros. Mientras que los agentes cubanos
no estaban libres de culpa (violaron la Ley de Registro de Agentes
Extranjeros de EEUU y no todas las organizaciones de exiliados cubanos
eran su objetivo), su encarcelamiento continuo es visto por los cubanos
como excesivo. Ahora han estado más de 16 años en las cárceles de máxima
seguridad, con gran parte de ese tiempo en régimen de aislamiento.
La continua ocupación de territorio nacional en la Bahía de Guantánamo en Cuba sin el consentimiento del pueblo cubano.
Los patriotas cubanos ven la retención de prisioneros como un
ejercicio de poder de EEUU que viola los términos de un tratado que
permite el uso de la Bahía de Guantánamo para “carboneras o estaciones
navales sólo, y para ningún otro propósito.”
2. Normalización de las relaciones
La autoridad del presidente de EEUU a derogar o modificar el embargo comercial a Cuba es esencialmente sin restricciones.
El embargo prohíbe a los ciudadanos estadounidenses y a las compañías
de “participar en transacciones” con el gobierno de Cuba y con
entidades cubanas. El estatuto que autoriza el embargo es el de Comercio
con el Enemigo, que otorga al presidente, en los términos más amplios,
la autoridad para instituir y mantener las sanciones económicas sobre
países considerados hostiles a los EEUU. Esta autoridad ha sido delegada
a la Oficina de Control de Activos Extranjeros (OFAC, por sus siglas en
inglés) del Departamento del Tesoro. En la práctica, el embargo es un
conjunto de disposiciones promulgadas individualmente a través de la
OFAC y de la autoridad ejecutiva. En conjunto, esas reglas y órdenes
ejecutivas se establecen en el Reglamento de Control de Activos Cubanos
(CACR, por sus siglas en inglés).
El poder de la rama ejecutiva para ampliar, revisar y modificar las disposiciones del embargo del CACR es irrestricto.
Las primeras palabras de la primera sección del CACR son: “todas las
[...] transacciones están prohibidas salvo que esté específicamente
autorizado por el Secretario de Hacienda [...] por medio de reglamentos,
resoluciones, instrucciones, licencias o de otra manera [...] “[énfasis
añadido].
Dando a la OFAC la expresa facultad para modificar el embargo a
través de la creación de nuevas normas (ya sea por la reglamentación o
la creación de nuevas excepciones por lo general con licencia para el
embargo), la prohibición de la importación de productos de origen
cubano, por ejemplo, podrán ser revocadas en una de estas dos maneras:
(1) la eliminación de la actual disposición prohibiendo las del CACR
través de la reglamentación de la OFAC; o (2) la promulgación de una
licencia general que autoriza esas importaciones.
Del mismo modo,
el presidente posee la autoridad ejecutiva para revocar las restricciones a las exportaciones de EEUU a Cuba.
El presidente John F. Kennedy prohibió esas exportaciones mediante la
emisión de la Proclama Presidencial 3447. El presidente Barack Obama o
un sucesor es tan libre de rescindir la proclamación que hizo Kennedy. Y
una vez que Cuba se retire de la lista de naciones que patrocinan el
terrorismo del Departamento de Estado, el requisito legal de que las
exportaciones de los EEUU deben estar autorizadas por el Departamento
del Comercio ya no se aplicará. (Véase más adelante una explicación de
cómo Cuba puede ser removido de la lista.)
De ello se deduce que si el presidente tiene la autoridad para abolir
un total de restricciones a las exportaciones de EEUU a Cuba, tiene el
poder de eliminar tales medidas extraterritoriales punitivas como la que
prohíbe las exportaciones procedentes de terceros países a Cuba de los
productos fabricados en el extranjero que contienen un 10 por ciento o
más de materiales de origen estadounidense.
La eliminación de Cuba de la lista del Departamento de Estado
de naciones que patrocinan el terrorismo requiere nada más que un
informe del Presidente al Congreso.
La eliminación de Cuba de la lista se puede lograr fácilmente, en una
u otra forma. La primera opción es que el Presidente presente un
informe al Congreso que certifique que (1) se ha producido un cambio
fundamental en el liderazgo y las políticas del gobierno cubano; (2) el
gobierno no está apoyando los actos de terrorismo internacional; y (3)
el gobierno ha dado garantías de que no va a apoyar los actos de
terrorismo internacional en el futuro. La segunda opción es la de
presentar un informe al menos 45 días antes de la retirada del país de
la lista que certifique que (1) el gobierno no ha proporcionado ningún
tipo de apoyo para el terrorismo internacional durante el período de
seis meses; y (2) el gobierno ha dado garantías de que no va a apoyar
los actos de terrorismo internacional en el futuro.
Las certificaciones se pueden ser dadas fácilmente porque Cuba ha
cumplido con ambos criterios. El presidente de Cuba en aquel momento
(1982) ya no están en el poder, y Cuba ya no apoya a los movimientos
guerrilleros de izquierda, la política que consiguió que apareciera en
el primer lugar de la lista. Cuba ciertamente no ha proporcionado apoyo
al terrorismo internacional en los últimos seis meses, y el gobierno
cubano ha proporcionado las garantías necesarias de que no va a
proporcionar este tipo de apoyo en el futuro. Por ejemplo, en abril de
2013, Josefina Vidal, directora de la División de Asuntos de América del
Norte en el Ministerio de Relaciones Exterioresde Cuba, entregó una
nota del gobierno del país a la Sección de Intereses de EEUU en La
Habana, diciendo que Cuba “rechaza y condena inequívocamente todos los
actos de terrorismo, en cualquier lugar, en cualquier circunstancia, y
con cualquier motivación”.
El estatus privilegiado dado a los ciudadanos cubanos bajo la
Ley de Ajuste Cubano de 1966 puede ser rescindido en cualquier momento
por el Presidente.
La Ley dice que “cualquier ciudadano cubano [...] que ha estado
físicame
nte presente en los EEUU durante al menos un año, puede ser
ajustado por el Fiscal General, en su discreción, [.. .] a la de un
extranjero legalmente admitido para residencia permanente “. Todo lo que
necesita para poner fin a la actual política es una directiva del
Presidente al Fiscal General que le ordene cesar la concesión de la
residencia permanente a los cubanos que ingresan a los EEUU sin visado.
Un presidente puede ejercer sus facultades de indulto establecidas en
el Artículo II, Sección 2 de la Constitución de EEUU para poner fin al
encarcelamiento de los tres restantes oficiales de inteligencia cubanos.
La conmutación de penas (reduciéndolos a tiempo cumplido) es
inherente en el poder de perdón del Presidente. En el caso de los tres
miembros restantes del original “Cinco Cubanos” que todavía permanecen
en la cárcel, una conmutación de su pena podría, en esta fecha,
significar que han cumplido 16 años de prisión. Una ventaja
adicional, además de abordar el sentido de la injusticia del pueblo
cubano, es que una conmutación podría ayudar a facilitar la liberación
del contratista de la USAID Alan Gross, quien está encarcelado en Cuba y
todavía no está a un tercio del camino de una pena de 15 años.
Y sí, el Presidente también puede resolver las reclamaciones
de Cuba sobre la continua presencia de EEUU en la Bahía de Guantánamo.
El derecho de EEUU para establecer y ocupar una base naval en la
Bahía de Guantánamo se remonta a 1901, con modificaciones en 1903 y
1934. En este último año, EEUU y Cuba firmaron un tratado que estipula
que:
“En tanto que los Estados Unidos de América no podrá
abandonar la estación naval en Guantánamo o que los dos gobiernos no se
pongan de acuerdo para la modificación de sus límites actuales, la
estación seguirá teniendo la extensión territorial que ahora tiene [...]
“.
La Constitución de EEUU otorga al Presidente la facultad de realizar
tratados en nombre de EEUU, pero no dice nada sobre el poder de
suspender los tratados. Ese poder, sin embargo, se llevó a cabo por el
presidente. El Artículo II, Sección 1, provee al presidente el “poder
ejecutivo” de EEUU. Ese poder encuentra su principal aplicación en la
ejecución de las leyes en la nación. En virtud del artículo VI de la
Constitución, los tratados se consideran leyes de los EEUU. En caso de
que el presidente decida, en lo establecido en el tratado de 1934, a
“abandonar” Guantánamo, la ejecución de esa prerrogativa del tratado
sería, al mismo tiempo, dar por terminado el tratado mismo. EL
precedente legal apoya la conclusión de que el Congreso sería impotente
para revertir dicha acción. En EEUU v Curtiss-Wright Export Corp.
(1936), la Corte Suprema dijo:
“Es importante tener en cuenta que estamos tratando aquí
[con ...] un poder muy delicado, plenario y exclusivo del Presidente
como el único órgano del gobierno federal en el campo de las relaciones
internacionales – un poder que no requiere, como base para su ejercicio
una ley del Congreso [...] “[énfasis añadido].
Confiando en esa autoridad, el entonces presidente Jimmy Carter fue
capaz en 1980 de suspender el tratado de defensa mutua con Taiwán como
consecuencia del reconocimiento del gobierno chino en Beijing. Del
mismo modo, el presidente George W. Bush en el año 2001 dio aviso a
Rusia y se retiró del Tratado de Misiles Antibalísticos (ABM, por sus
siglas en inglés) ratificado por el Senado en 1972.
3. Dirigirse hacia la completa normalización de las relaciones
Comercio
Cuba y EEUU son miembros fundadores de la Organización Mundial del
Comercio (OMC). Cuando se estableció la OMC en 1995, tanto EEUU como
Cuba aceptaron el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT, por sus siglas en inglés) como vinculante para todos los
miembros. El artículo I del Acuerdo prohíbe a los signatarios
discriminar entre las naciones signatarias la extensión de los
beneficios comerciales. Por ejemplo, si una nación otorga una reducción
del tipo arancelario sobre un producto a otra nación, debe extender esa
tasa a todos los miembros de la OMC. Esto significa que tanto EEUU como
Cuba deben ampliar el tratado de Nación Más Favorecida (NMF) a otros
miembros exportadores de productos, como resultado los productos cubanos
se les debe permitir ampliarse a EEUU en términos tan favorables como a
los otros miembros de la OMC.
Sin embargo, en 1962, EEUU invocó el artículo XXI del GATT de
exención cuando Kennedy emitió la Proclama de 3447 (mencionada
anteriormente) para establecer el embargo actual en Cuba. En virtud de
este artículo, cualquier nación puede optar por salir de las
obligaciones establecidas en el GATT bajo el reclamo de la
”necesaria protección de sus intereses esenciales de seguridad.” Todo
lo que tendrá la condición de NMF aplicada a los productos de origen
cubanos como una rescisión presidencial de la invocación del artículo
XXI de EEUU.
Protecciones de la Propiedad Intelectual
Actualmente, la protección de la propiedad intelectual entre EEUU y
Cuba está cubierta por un acuerdo de 85 años, la Convención General
Interamericana de Protección Comercial y de Marcas. Una serie de
acontecimientos en materia de propiedad intelectual (cybernames, etc.)
se han producido esos años. Uno de los primeros pasos más útiles en la
restauración de relaciones normales con Cuba sería la negociación de un
nuevo acuerdo que recíprocamente proteja la propiedad intelectual de los
nacionales de cada país.
Cooperación Ambiental
EEUU y Cuba comparten el Caribe. Como un elemento de la normalización
de las relaciones, tiene sentido que los dos países entren en acuerdos
que garanticen la cooperación recíproca para proteger las aguas del
Caribe y los frágiles entornos de sus islas.
Conclusión
Algunos aspectos de la normalización de las relaciones – aunque muy
pocos – exigen al Congreso actuar. Por ejemplo, cualquier embajador que
el Presidente de EEUU nombre para Cuba requeriría la confirmación por
parte del Senado de EEUU. La representación actual de los jefes al
frente de las Secciones de Intereses degrada las relaciones bilaterales.
EEUU mantiene relaciones diplomáticas con Rusia, Nicaragua, Venezuela y
otros países, mientras que no tiene simpatía por los gobiernos de esas
naciones. Se puede hacer lo mismo con Cuba. Otra área en la que el
Congreso iba a jugar un papel es en la promulgación de medidas de
protección de inversión para los inversores de EEUU en Cuba. El Congreso
tiene un papel en esto porque tales protecciones son garantizadas más a
menudo por los tratados bilaterales de inversión que requieren la
ratificación del Senado. Pero una vez más, el papel del Congreso en el
proceso de normalización es pequeño.
Está claro que un Presidente, utilizando la autoridad inherente de la
oficina, puede dirigir a EEUU hacia allí. Cuando llegue el momento,
sigue habiendo una serie de pasos que EEUU – y Cuba – deben tomar para
establecer verdaderamente las relaciones entre los dos enemigos de la
Guerra Fría que van más allá del sólo hecho del levantamiento del
embargo. Sin embargo, algunos de los elementos más punitivos del embargo
podrían convertirse en herramientas de creatividad, la diplomacia
centrada por acciones ejecutivas. La pregunta es cuándo, no cómo.
*Robert Muse es abogado y tiene su bufete en Washington.
(Tomado de Americas Quarterly . Traducido por Dariena Guerra para Cubadebate)
Lejos
de haber logrado su objetivo, las iniciativas de EEUU para el cambio de
régimen en Cuba han resultado bastante contraproducentes, asegura The New York Times en un quinto editorial en menos de 30 días sobre las relaciones bilaterales entre ambos países.
Los
diez
