¿Se “desbloquea” el Congreso?
Foto tomada de www.nln.org.
Los nuevos caminos abiertos después del 17 de diciembre de 2014 condujeron al restablecimiento de las relaciones diplomáticas y la reapertura de embajadas en Washington DC y La Habana, a la eliminación de Cuba como Estado patrocinador del terrorismo–lista elaborada unilateralmente por Estados Unidos–, y al alivio de algunas restricciones. Pero el bloqueo continúa vigente, y el hecho de que la decisión final dependa de una institución tan heterogénea y polarizada como el Congreso estadounidense, convierte el asunto en un laberinto de votaciones. Por eso, es imprescindible el estudio del órgano legislativo y todo lo que allí suceda con respecto a Cuba.
La decisión de Barack Obama de cambiar la política hacia Cuba contó con el respaldo de congresistas tanto demócratas como republicanos, poderosos sectores económicos y la mayoría de la opinión pública estadounidense. Pero también levantó críticas y mantiene intransigentes detractores.
El 114th Congreso de Estados Unidos, que tomó asiento en el Capitolio el 3 de enero de 2015, fue escenario del enfrentamiento entre esas dos visiones. Allí se presentaron, paralelamente, proyectos de ley que intentaban allanar el camino de las relaciones bilaterales y otros que buscaban dificultarlas. La llegada a la Casa Blanca de Donald Trump ha reabierto un capítulo de hostilidad. En ese contexto, el 115th Congreso, que comenzó a sesionar en enero pasado, ha vuelto a ser el escenario donde se han presentado proyectos de ley referidos a Cuba. Hasta la fecha, se han introducido varias iniciativas para aliviar o levantar las sanciones económicas, y para permitir que los estadounidenses hagan turismo en la Isla. Al mismo tiempo, se han presentado otras que, de ser aprobadas, serían perjudiciales. El objetivo de este trabajo es analizar algunas de ellas, para tratar de dilucidar los intereses que las mueven y las posibilidades que tienen de ser aprobadas.
Antecedentes: Cuba en el 114th Congreso (2015-2016)
El bloqueo está regulado por un entramado de leyes y órdenes ejecutivas. En el caso de las legislaciones destacan tres: La Ley para la Democracia Cubana (conocida como Torricelli, o CDA por sus siglas en inglés), de 1992; la Ley para la Libertad y la Solidaridad Democrática Cubana (Helms-Burton), de 1996; y la Ley de Reforma de las Sanciones Comerciales y Ampliación de las Exportaciones, de 2000 (TSRA). Además, el Congreso ha promulgado otras disposiciones legales a lo largo de los años que imponen sanciones a Cuba, incluidas las restricciones al comercio, la ayuda exterior y el apoyo de las instituciones financieras internacionales.[1]
Los esfuerzos de algunos legisladores para erosionar o eliminar del todo algunas de esas medidas son anteriores al 17D, pero fue después de esa fecha cuando adquirieron mayor fuerza y visibilidad. El Congreso se ha convertido en uno de los campos de batalla donde se ha producido el forcejeo entre quienes apoyan la llamada “normalización” de las relaciones con Cuba y quienes se oponen[2].
Los temas priorizados por los legisladores interesados en el acercamiento han sido la posibilidad de que los estadounidenses hagan turismo en Cuba, y las relaciones económicas bilaterales,
especialmente las exportaciones de productos estadounidenses —sobre todo agrícolas— a Cuba.
Así, por ejemplo, en febrero de 2015 la senadora Amy Klobuchar, demócrata por el estado de Minnesota, presentó un proyecto legislativo bipartidista para eliminar las restricciones al bloqueo referidas al comercio, los viajes y la transportación marítima (S. 491: Freedomto Exportto Cuba Act of 2015). En ese caso no se proponía eliminar todo el entramado legal del bloqueo, que incluye su carácter extraterritorial, sino apenas lo relacionado con las relaciones de negocios. Por su parte, otra coalición bipartidista de ocho senadores introdujo un proyecto de ley para eliminar las restricciones de viajes a la Isla (S.299: Freedomto Travelto Cuba Act of 2015). Llegó a tener el apoyo de 53 senadores, lo cual hubiera implicado una victoria en caso de haberse sometido a votación, algo que nunca ocurrió.
En el bando opuesto al cambio también hubo iniciativas. En la Cámara algunos legisladores intentaron utilizar la inclusión de cláusulas en las leyes del presupuesto federal para torpedear el acercamiento. Un ejemplo muy publicitado fue la aprobación de un proyecto de ley de asignación de fondos a los departamentos de Transporte y de Vivienda, que contenía restricciones a la expansión de los viajes.
En junio de 2015, por un apretado margen de 216 votos a favor y 210 en contra, la Cámara aprobó la Ley de Asignación de Fondos a Transporte, Vivienda y Asuntos Urbanos para el año fiscal 2016, que incluía una cláusula sobre Cuba. En ella se prohibía el establecimiento de nuevos servicios de transporte aéreo y el otorgamiento de licencias a embarcaciones que pudieran desembarcar en puertos ubicados en propiedades de empresas estadounidenses que fueron nacionalizadas por el gobierno cubano después del triunfo de la Revolución en 1959. Mario Díaz-Balart, representante de los sectores de extrema derecha de la comunidad cubanoamericana, presidía justamente el subcomité de Transporte, Vivienda y Asuntos Urbanos en el Comité de Apropiaciones, lugar por donde comenzó a correr aquel proyecto.
Dentro del Congreso es usual que se incluyan cláusulas especiales como parte de otras iniciativas sobre temas generales, para de esa forma garantizar su aprobación. En aquel caso, escogieron hábilmente un proyecto de ley presupuestaria, pues aunque el presidente quisiera vetarlo no podría vetar solo la cláusula referida a Cuba sino que tendría que rechazar todo el proyecto. Y en el caso de los presupuestos eventualmente tienen que ser ratificados. No obstante, esa cláusula sobre Cuba no se aprobó en el texto final de la ley.
El recorrido de un proyecto de ley dentro del Congreso es largo. Las iniciativas deben recorrer un camino complejo antes de llegar al Despacho Oval. Atraviesan diferentes niveles de aprobación, tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado. Los subcomités, los comités y luego el pleno de ambas cámaras deben dar el visto bueno[3].
Cuando el proyecto de ley llega al comité propuesto, este puede reescribirlo de forma íntegra, o incluso negarse a analizarlo. Solo si es aprobado por el Comité pasa a discusión en el pleno. Una vez allí, los jefes del partido de la mayoría deciden las prioridades para ser analizadas por ambos hemiciclos. El escenario es aún más complejo en la Cámara de Representantes, pues el partido mayoritario elige al Speaker (Vocero), que preside las sesiones y tiene la potestad de decidir qué proyectos de ley son discutidos.
Cada proyecto debe ser aprobado tanto por la Cámara como por el Senado, que siguen casi los mismos pasos para su análisis, aunque no necesariamente lo hacen de forma simultánea, lo cual puede demorar también el proceso. Si al final del camino las versiones de ambas cámaras no coinciden, se convoca al Comité de Conferencias para que concilie las propuestas, y los resultados son devueltos al Senado y a la Cámara de Representantes.
Finalmente, para que un proyecto sea enviado al Presidente para su firma y conversión en ley es preciso que tanto la Cámara de Representantes como el Senado lo aprueben en el transcurso de los dos años que dura el periodo de sesiones. Por eso, muchos de los proyectos referidos a Cuba que no fueron aprobados durante el transcurso del 114th Congreso, están siendo presentados nuevamente en el 115th.
Donald Trump. Foto: Tom Brenner/ The New York Times.
Con la toma de posesión del nuevo congreso estadounidense en enero pasado, el tema Cuba volvió a posicionarse dentro de los debates. Los temas priorizados continúan siendo los viajes y las relaciones comerciales, con énfasis en la promoción de créditos para las exportaciones agrícolas.
El 6 de enero pasado se presentó en la Cámara la “Ley de libertad para viajar a Cuba de 2017” (H.R. 351: FreedomtoTravelto Cuba Act of 2017), por Marshall “Mark” Sanford, republicano por el estado de Carolina de Sur, y cuenta por el respaldo de 13 congresistas republicanos y 13 demócratas[4].
Ese proyecto de ley, en términos exactamente iguales, fue presentado en 2015 tanto en la Cámara como en el Senado. En aquel momento, a pesar de lograr el respaldo de 131 representantes y 53 senadores, no pasó del Subcomité para el Hemisferio Occidental, dentro del Comité de Asuntos Exteriores, al cual había sido remitido luego de su presentación.
Siguiendo la estrategia de rescatar los proyectos que quedaron engavetados en el congreso anterior, en mayo último se volvió a presentar en el Senado. Esta vez, la “Ley para la libertad de viajes de los estadounidenses a Cuba” (S. 1287: Freedom for Americans toTravel to Cuba Act of 2017) fue presentada por los senadores Jeff Flake, republicano por Arizona, y Patrick Leahy, demócrata por Vermont. Cuenta con el respaldo de otros 53 senadores; de ellos 42 demócratas, 9 republicanos y 2 independientes. La legislación bipartidista pondría fin a restricciones impuestas por las leyes promulgadas en 1996 y 2000 que impiden que los ciudadanos estadounidenses y los residentes legales viajen a Cuba. También eliminaría las prohibiciones sobre las transacciones relacionadas con viajes, incluidas las bancarias.
El día en que presentó la medida, Flake dijo a la prensa que “son los estadounidenses quienes son castigados por nuestra prohibición de viajar, no el gobierno cubano”[5]. Por su parte, Leahy aseguró que “una mayoría bipartidista del Senado está de acuerdo en que el gobierno federal no debe decirle a los estadounidenses dónde pueden o no pueden viajar, especialmente a un pequeño país a solo 90 millas de Florida”, y que la prohibición de viajar no está justificada ni por seguridad nacional ni por intereses económicos.[6]
Otro grupo de iniciativas están relacionadas con la posibilidad de derogar o modificar algunas leyes vigentes que restringen las relaciones comerciales entre los dos países. Entre ellas destacan la “Ley de comercio con Cuba de 2017” (H.R. 442: Cuba Trade Act of 2017 y S. 472: Cuba Trade Act of 2017), presentada en la Cámara por Tom Emmer, republicano por Minnesota, y en el Senado por Jerry Moran, republicano por Kansas.
Un informe reciente del Congressional Research Service —institución que se dedica a elaborar reportes sobre los temas de interés dentro del Congreso, para ayudar a los legisladores en la toma de decisiones—, insiste en la importancia para Estados Unidos del acceso al mercado cubano[7]. De acuerdo con el texto, entre 2001 y 2016 Cuba compró casi 5500 millones de dólares en productos estadounidenses, en su mayoría agrícolas. Durante muchos de esos años, Estados Unidos fue el mayor proveedor de productos agrícolas de Cuba. Pero las exportaciones disminuyeron entre 2009 y 2011, aumentaron de nuevo en 2012 y cayeron cada año hasta 2015. Para 2016 hubo un aumento de casi 37%. En el primer trimestre de 2017, las exportaciones estadounidenses a Cuba fueron valoradas en casi 65 millones de dólares, un aumento del 22% con respecto al mismo período de 2016.
Por su parte, el Departamento de Agricultura señaló en un informe de junio de 2015 la disminución de la participación estadounidense en el mercado cubano, que pasó de un máximo de 42% en el año fiscal 2009 a solo 16% en 2014[8]. El texto añade que esa caída “se debe en gran parte a una disminución de las exportaciones de productos básicos a granel de Estados Unidos a la luz de las condiciones de crédito favorables ofrecidas por los principales competidores”.
Existe entre los congresistas, y entre los intereses económicos que ellos representan, un deseo de recuperar esas cuotas de mercado que han perdido. Por eso es la insistencia en promover proyectos de ley que favorezcan las exportaciones. De ahí que muchas veces esas iniciativas legislativas sean promovidas por representantes de estados vinculados a la exportación de productos agrícolas.
En este sentido, en enero pasado el representante Eric “Rick” Crawford, republicano por Arkansas, presentó la “Ley para las exportaciones agrícolas a Cuba” (H.R. 525: Cuba Agricultural Exports Act)que propone modificar la TRSA. En el Senado se presentó uno similar: la “Ley de expansión de las exportaciones agrícolas de 2017” (S. 275: Agricultural Export Expansion Act of 2017), por Heidi Heitkamp, demócrata por Dakota del Norte. La “Ley para la libertad de exportaciones a Cuba” (S. 1286: Freedomto Exportto Cuba Act of 2017) es otra de las propuestas presentadas en el Senado; en ese por Amy Klobuchar, demócrata por Minnesota.
Los casos vistos hasta aquí reflejan cómo la política hacia Cuba dentro del Congreso tiene un enfoque bipartidista, algo difícil de encontrar en otros temas, en un escenario donde son visibles elevados niveles de polarización. La lucha en el Capitolio, en lo que a Cuba se refiere, no es entre Demócratas y Republicanos, puesto que se han generado después del 17D intereses políticos y económicos que van más allá de filiaciones partidistas. Pero tampoco bastarían para el análisis dividirlos entre “liberales” y “conservadores”, con los primeros más interesados en acercar a Washington y a La Habana. Un caso que lo ilustra bien es el del Senador Jeff Flake, quien regularmente mantiene posturas muy conservadoras, y sin embargo ha sido uno de los principales promotores del restablecimiento de las relaciones bilaterales.
Además, es notable la relación entre los proyectos de ley referidos a Cuba dentro del Congreso y los negocios agrícolas. La mayoría de los proyectos de ley presentados en este sentido han sido promovidos y respaldados por republicanos, muchos de los cuales son beneficiarios de financiamiento proveniente del sector de los agro-negocios para sus campañas. Igualmente, a la cabeza de proyectos de esta índole marchan estados específicos, en algunos casos los que más podrían beneficiarse de una normalización de las relaciones económicas.
Otro de los temas que interesa a los congresistas interesados en acercarse a Cuba es el de las telecomunicaciones. Con ese fin se presentó la “Ley de Promoción Digital y de las Telecomunicaciones de Cuba de 2017 o la Ley de Datos de Cuba” (H.R.498: Cuba DATA Act), que permitiría a estadounidenses exportar dispositivos personales de comunicación y servicios de telecomunicaciones a Cuba. Fue introducido por el representante Kevin Cramer, republicano por Dakota del Norte.
Pero no todos los intentos de erosionar o eliminar el bloqueo nacieron después del 17 de diciembre de 2014. El representante José Serrano, demócrata por el estado de Nueva York, ha presentado en todos los Congresos desde 1997 un proyecto de ley para eliminar completamente el bloqueo.
Entre tanto, a finales de junio se presentó un nuevo proyecto referido a Cuba en la Cámara de Representantes, cuyo objetivo es el levantamiento total del bloqueo. Se trata de la “Ley de normalización Estados Unidos-Cuba” (H.R.2966: United States-Cuba NormalizationAct of 2017), a cargo de Bobby L. Rush, demócrata por Illinois. Asimismo, en agosto último se presentó en el Senado la “Ley de Comercio Estados Unidos-Cuba de 2017”, que se propone eliminar las leyes Torricelli y Helms-Burton. La propuesta fue presentada por Ron Wyden, Demócrata por el estado de Oregon.
Del otro lado, los legisladores opuestos al cambio en las relaciones bilaterales, o los históricamente contrarios a cualquier medida que favorezca en algo a la Isla, no se han quedado inmóviles, y han presentado proyectos de ley específicos para endurecer las sanciones. Así, por ejemplo, en febrero lanzaron en el Senado un proyecto para modificar la prohibición de reconocimiento por los tribunales de Estados Unidos de ciertos derechos relativos a determinadas marcas o nombres comerciales (S.259: No Stolen Trademarks Honored in America). Aunque el texto del proyecto no menciona directamente a Cuba, una lectura permite entender que se refiere a la marca de ron “Havana Club”. La iniciativa fue presentada por el demócrata Bill Nelson, de Florida, con el respaldo de los senadores cubanoamericanos Marco Rubio, de Florida, y Robert “Bob” Menéndez, de New Jersey.
El mismo proyecto fue presentado en la Cámara de Representantes (H.R.1450 – No Stolen
Trademarks Honored in America Act), por el republicano Darrell E. Issa, de California, con el co-patrocinio de los congresistas cubanoamericanos de Florida Ileana Ross-Lethinen y Carlos Curbelo.
Pero sin dudas el proyecto sobre Cuba que más ha logrado avanzar en el recorrido legislativo es la “Ley de seguridad de los aeropuertos de Cuba” (H.R.3328: Cuban Airport Security Act of 2017), que fue aprobada por la Cámara de Representantes en octubre pasado. Lo que propone es que se informe al Comité de Seguridad Nacional de la Cámara de Representantes, al Comité de Comercio, Ciencia y Transporte del Senado y al Contralor General de los Estados Unidos sobre aspectos de seguridad en cada uno de los aeropuertos internacionales de Cuba. Según el texto de la ley, querrían saber, por ejemplo, detalles sobre el tipo de equipo utilizado en los puntos de control de detección y un análisis de las capacidades y debilidades de dicho equipo, información sobre el programa canino de cada aeropuerto, la frecuencia de entrenamiento para el personal de detección y seguridad, y divulgación pública de ciertos acuerdos. Propone, además, que los nacionales cubanos no deberán haber sido reclutados, contratados o capacitados por entidades que sean propiedad, operadas o controladas, en todo o en parte, por el Consejo de Estado, el Consejo de Ministros, el Partido Comunista, el Ministerio de las Fuerzas Armadas Revolucionarias, el Ministerio de Relaciones Exteriores o el Ministerio del Interior. Quien presentó el proyecto fue el republicano John Kakto, de Nueva York, con el apoyo de el también republicano Michael McCaul, de Texas, y el demócrata de origen cubano Albio Sires, de New Jersey.
Conclusiones sobre los proyectos de ley sobre Cuba en el 115 Congreso de Estados Unidos
Entre enero y noviembre de este año se presentaron dentro del 115th Congreso Federal estadounidense varios proyectos de ley favorables a un acercamiento con Cuba, nacidos tanto en la Cámara de Representantes como en el Senado. Se trata de propuestas que en su mayoría no lograron avanzar en el 114th Congreso. Aunque es difícil llegar a conclusiones acabadas sobre cuál podría ser el futuro de esas propuestas, con lo que hemos visto hasta ahora podemos sintetizar algunas ideas.
En primer lugar, se mantiene el interés por eliminar las restricciones de viajes para los ciudadanos estadounidenses. Hasta el momento, un proyecto en el Senado con ese fin es el que ha logrado mayores niveles de aceptación, pues desde el día de su presentación contaba con el respaldo de 55 senadores.
Otro tema de interés para los legisladores que podemos identificar a partir de sus propuestas es el del comercio, fundamentalmente la promoción de créditos para las exportaciones agrícolas a Cuba. En menor medida, están presentes otros asuntos como los servicios de telecomunicaciones.
Un estudio de cada una de las iniciativas y de las agendas que priorizan permite dilucidar que fundamentalmente están pensadas para favorecer los intereses de Estados Unidos en primer lugar, y la mayoría no se propone el levantamiento integral del bloqueo sino de aspectos específicos en cada caso. Sin embargo, de ser aprobadas significarían un alivio de las sanciones contra Cuba.
Pero tienen el camino difícil. Los congresistas cubanoamericanos, que fueron activos en la legislatura anterior promoviendo proyectos para frenar el acercamiento, continúan en posiciones clave, no solo torpedeando las propuestas favorables a un acercamiento sino presentando proyectos específicos con ese fin.
Es importante destacar que casi todos los proyectos presentados sobre Cuba cuentan con un consenso bipartidista, algo difícil de encontrar con respecto a otros temas en el Congreso actual, donde son cada vez más visibles las señales de polarización y conflicto.
Los estudios sobre el Congreso estadounidense y las propuestas que allí se presenten con relación a Cuba son imprescindibles para entender las relaciones entre ambos países, por lo cual es necesario mantener un seguimiento continuo de su evolución.
[1] Más información sobre las sanciones de Estados Unidos contra Cuba en: Rennack, Dianne E. and Mark P. Sullivan: «Cuba Sanctions: LegislativeRestrictionsLimitingtheNormalization of Relations», CongresionalResearch Center Report, February 3, 2017, en https://fas.org/sgp/crs/row/R43888.pdf(consultado el 3 de junio de 2017).
[2] Información más detallada sobre los proyectos referidos a Cuba presentados en el 114th Congreso en: Sullivan, Mark P.: «Cuba: Issues and Actions in the 114th Congress», CongressionalResearchServiceReport, January 18, 2017, en https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf, (consultado el 3 de junio de 2017).
[3]Másinformaciónsobre los procedimientosdentro del Congreso en Olezsek, Walter J., Mark Olezsek, Elizabeth Rybicki and Bill Heniff Jr.: Congressional procedures and the policy process, Tenth Edition, age CQPress, Los Angeles, Londosn, New Delhi, Singapore, Washington DC, 2016.
[4] La cantidad de copatrocinadores que tiene una iniciativa legislativa varía en el tiempo, pues pueden irse sumando otros. Para este trabajo utilicé la cifra que había el 11 de noviembre de 2017.
[5]«Flake, Leahy Reintroduce Bill Restoring Freedom to Travel to Cuba», Press Releases, Posted on May 25 2017, en
https://www.flake.senate.gov/public/index.cfm/press-releases?ID=1BD1A0FE-F753-4715-969B-9ACBEC2C0657 (consultado el 1 de junio de 2017).
[6] Ibídem.
[7] Sullivan, Mark P.: «Cuba: U.S. Policy in the115th Congress», Congressional Research Service Report, January 18, 2017, en https://fas.org/sgp/crs/row/R43926.pdf, (consultado el 1 de junio de 2017)
[8]U.S. Department of Agriculture (USDA): «U.S. Agricultural Exports to Cuba Have Substantial Room for Growth», Foreign Agricultural Service, International Agricultural Trade Report, June 22, 2015, en http://www.fas.usda.gov/data/us-agricultural-exports-cuba-have-substantial-room-growth(consultado el 1 de junio de 2017).
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